Муниципальный аппарат существует и никак не собирается самоликвидироваться. Если б кто-то попробовал совершить нечто схожее, это привело бы к незамедлительной катастрофе. Без деяния бюрократических (в веберовском смысле слова) устройств современное общество не могло бы и денька прожить. Не достаточно кто из критиков бюрократии пробует узреть реальные истоки и принципы ее многолетнего существования. Меж тем, все обилие трактовок бюрократии можно свести к последующим главным типам.
Все обилие трактовок бюрократии, по существу, можно свести к последующим главным типам:

  • Концепция Вебера — Вильсона;
  • «Имперская» («азиатская»);
  • «Реалистическая».

1. Концепция Вебера — Вильсона

Сначала XX в. германский социолог Макс Вебер разработал концепцию
рациональной бюрократии
(Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964). Бюрократическая организация пришла на замену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обыкновенному, рядовому человеку без средств и связей достигнуть справедливости было нереально: сроков рассмотрения дел не было, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное — во всем властвовали произвол, личное усмотрение. Финал дела решали не правота человека, не конкретные происшествия, а его статус, достояние, связи, ловкость, умение задобрить подходящую персону.

Вобщем, патриархальная система имела и свои удобства. Обнаружив личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а нередко и вопреки закону) решить свое дело. Меж ними появлялись не формально-деловые, а теплые, иногда дружественные дела. Но недочеты таковой системы очевидно перевешивали. Потому в качестве кандидатуры ей стала складываться другая, современная форма решения текущих дел, которой (в эталоне) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном согласовании с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от личных воздействий.

Словом, организация современного типа подразумевает
господство общеобязательных регламентированных процедур, выполнение которых не находится в зависимости от того, кто конкретно и по отношению к кому их делает.
Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недочетов определенных людей и вероятных злоупотреблений. Такая концепция рациональной бюрократии, как ее определил М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он появился в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и поболее того, во всех организациях, в каких управление производилось в большом масштабе.

В собственном определении бюрократии Вебер стремился выделить
общие черты для всех современных административных систем. Он указывал 10 таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем основным признакам:

  1. компетенция каждого бюрократического уровня верно регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
  2. иерархическая организация бюрократической структуры базирована на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
  3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение инфы, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих следующему хранению;
  4. все должностные лица должны быть неплохими спецами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только лишь в сфере собственных проф должностных обязательств (к примеру, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря оптимальному разделению труда и точному определению сфер компетенции. Если разглядеть элементы веберовской модели бюрократии, то любой из их соответствует этому аспекту
эффективности. Главным признаком бюрократии является
систематическое разделение труда, с помощью которого административные задачи разбиваются на поддающиеся решению задачки.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее
безличный нрав гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в согласовании с персональными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей.
Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести огромное число дел единообразно, тогда как наличие процедур для конфигурации этих правил высвобождает от ограничений традиции.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой дилемме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских админов, — «Изучение администрации»
(Wilson Woodrow The study of Administration) был размещен в Одна тыща восемьсот восемьдесят семь г.

Главные идеи Вильсона таковы:

  • в хоть какой системе управления существует единый управляющий центр как нужная предпосылка ее эффективности и ответственности;
  • структурное сходство всех современных правительств;
  • отделение управления от политики;
  • профессионализм служащих;
  • организационная иерархия как условие денежной и административной эффективности;
  • наличие неплохой администрации как нужное условие модернизации людской цивилизации и заслуги процветания.

Как видно, Вебер и Вильсон с различных сторон определили в сути подобные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация — на техническом уровне самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее приемущество, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, в конце концов, в безличном нраве деятельности, ставит ее выше всех иных видов. Другими словами, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Можно выделить три ее основных «
идеологических» постулата:

  • бюрократия идиентично отлично служит хоть какому политическому «хозяину», не вмешиваясь при всем этом в политический процесс;
  • это лучшая из всех вероятных форм организации;
  • важное ее достоинство — независимость от воздействия личных (человечьих) воздействий на принятие решений.

Но исследования реальной работы организаций молвят о том, что следование бюрократическим нормам может не только лишь содействовать, да и
препятствовать эффективности. Это происходит так как принципам бюрократической организации сопутствуют значительные дисфункциональные эффекты, которые тем паче выражены, чем более поочередно используются эти принципы. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный нрав отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия нередко препятствует проявлению персональной ответственности и инициативы.

Более четкий подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некие его выражения:

  • бюрократия есть «государственный формализм» штатского общества;
  • бюрократия составляет особенное замкнутое общество в государстве;
  • бюрократия есть надуманное правительство вместе с реальным государством, она есть спиритуализм страны.

2. «Имперская» («азиатская») модель

Эта модель более полное воплощение получила в азиатских империях. Ее традиционная форма — китайская бюрократия. О ней у нас прогуливаются легенды, представляющие ее чуть ли не прототипом гос службы. По сути «китайская модель», невзирая на некие формальные совпадения с моделью веберовской (система экзаменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим базовым принципам и целям ей обратна.

Как понятно, в старом и средневековом Китае не было права личной принадлежности на землю в европейском смысле. Правитель (Отпрыск Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, числились вроде бы членами одной большой семьи во главе с царем. Соответственно
бюрократы были управляющими императорской собственностью. Людская же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. неплохого и отвратительного — инь и янь. Отсюда и задачка бюрократии понималась не как служение публичным интересам, как
смягчение негативных последствий от деяния в принципе неустранимых пороков людей, чтобы обеспечить эффективную власть Отпрыска Небес.

Соответственно и вся несчастная система экзаменов на возможность занятия должности бюрократа была специфичной и имела в виду всего только
проверку возможности кандидатов служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических критерий и событий.

Для предотвращения, казалось бы, неминуемого в схожих случаях процесса складывания бюрократической компании действовал ряд устройств разобщения чиновников и их интересов. К числу таких
устройств подчинения бюрократа не бюрократической структуре власти как такой, не интересам бюрократической элиты, а только милости правителя можно отнести:

  • отсутствие у чиновников узенькой специализации, делавшее вероятным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;
  • неизменный излишек кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов никак не гарантировала получение должности, а только позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло продолжаться неограниченно длительно, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, вобщем, не давало гарантий фуррора);
  • крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (бюрократ нередко оставался в одной и той же должности весь срок собственной службы, часто составлявший только пару лет), а это лишало смысла создание настолько обыкновенной в других бюрократических системах лестницы личных связей;
  • личную зависимость всех чиновников от правителя;
  • жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтоб предупредить появление в их среде устойчивых коалиций. К примеру, запрет на личную дружбу, воспрещение бюрократам 1-го клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных обитателей, запрет на приобретение принадлежности под юрисдикцией бюрократа;
  • финансовую зависимость бюрократа не от правительского жалованья (обычно достаточно маленького и далековато не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выдавить из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Это безизбежно превращало бюрократа в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями — ужасом разоблачения, неуверенностью даже в ближнем собственном будущем и т.п.;
  • отсутствие у чиновников каких-то личных или корпоративных гарантий от случайных увольнений, снижений в должности и перемещений. Все законы были сформулированы таким макаром, что бюрократ просто не мог их не нарушать и поэтому находился под неизменным ужасом разоблачения и наказания, что делало его на сто процентов зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из главных различий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);
  • особо кропотливый контроль за потенциально более небезопасной для власти высшей и средней бюрократией средством разветвленной сети скрытой милиции (цензоров); практики конкретной связи правителя с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам правитель; и, естественно, личной системы всех предназначений.

Узнаваемый китаист Л.С. Переломов, анализируя воздействие политической доктрины на компанию китайской администрации, перечисляет близкий набор устройств, содержавшихся в виде системы предписаний в
легизме — политическом учении, фактически лежавшем в базе всей китайской гос системы:

  • систематическое обновление аппарата;
  • равные способности для чиновников;
  • точная градация снутри самого правящего класса;
  • унификация мышления чиновничества;
  • цензорский надзор;
  • строгая личная ответственность бюрократа.

Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с огромным припасом прочности. Это указывает осознание основоположниками угрозы от недостаточно подконтрольной бюрократии.

3. Русская специфичность

Что все-таки касается Рф, то в ней сочетались разные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и монгольского вариантов, при этом последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского эталона (а именно, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, взятые из евро абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века, а в особенности со 2-ой его половины — со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Но в целом имперская модель «государевой службы» все таки преобладала прямо до Одна тыща девятьсот семнадцать г., а в русский период она получила новый мощнейший импульс.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму воплощения власти (сначала гос), при которой имеет место замена общей воли организации (общества, людей) волей группы лиц.

Такая замена инициируется многими причинами: нерациональным построением муниципального аппарата, в каком много дублирующих, параллельных структур; отсутствием либо слабеньким правовым регулированием процессов управления исходя из убеждений как вещественных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной проф подготовкой политических деятелей и муниципальных служащих.

Реалии истории и современности внушительно демонстрируют, что
при бюрократизме идет замена не только лишь воли, да и интересов и целей. Отсюда культ управляющего, мессианское мышление чуть не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, сокрытые механизмы подбора кадров и почти все другое. Бюрократизм приводит к тому, что в итоге замены
групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни молвят и ни вершат, то все типо во благо всех, для полезности и развития, хотя все имеют по подходящим вопросам другое, нередко другое мнение. Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. — есть не что другое, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сущности «внутреннего» — внедрение власти ради личной корысти.


4. Бюрократия и бюрократизм

Существует смешение понятий, нередко являющееся источником неурядицы и обоюдного недопонимания людей. В отличие от бюрократического метода организации управления
бюрократизм — болезнь общемировая, в той либо другой степени всераспространенная практически во всех странах. По масштабам и количеству приносимого населению земли зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением среды.

В четком смысле слова бюрократизм значит власть «
бюро», т.е.
письменного стола, — не народа, даже не определенного лица, а должностной позиции. Другими словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система оптимального отправления дел из инструмента преобразуется в самодовлеющую машину.

Бюрократ в принципе не может быть полностью бесстрастным исполнителем, как считал Вебер. Он склонен использовать свое положение для своей выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это смотрится так: аппарат иногда стремится навязать обществу свой энтузиазм как типо всеобщий. Другой беспристрастной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он появляется из надуманной монополии бюрократа на компетентность, оставляющей за обыкновенными людьми только роль просителей, ходатаев.

Так как 1-ая задачка бюрократа — обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то равномерно она преобразуется в самоцель. Рациональная в собственной базе форма приобретает черты глупого обряда, а содержание подменяется формой. Понижается уровень осознания заморочек, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими.

Для осознания логики бюрократической машины важен узнаваемый закон Паркинсона:
бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению собственного воздействия. При всем этом не наблюдается рвения к увеличению своей ответственности за состояние дел — быстрее напротив. Максимизация масштабов и сферы собственного контроля при минимизации ответственности — вот бюрократический эталон.

Нередко бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Но эти наружные симптомы заболевания неправомерно соединяют с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин успешно обусловил как подчинение интересов дела интересам карьеры.

Бюрократизм включает последующие составляющие:

  • в политическом нюансе — чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;
  • соц — отчуждение этой власти от народа;
  • организационном — канцеляристская замена содержания формой;
  • морально-психологическом — бюрократическая деформация сознания.


5. Новые веяния и подходы: реалистическая концепция

Обратимся сейчас к той трактовке бюрократии, которая названа
реалистической. Практически конкретно она является на данный момент господствующей в странах западной демократии. На самом деле, идет речь о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Другой, почти во всем другой подход начал формироваться в 70-е гг. прошедшего века усилиями в главном американских создателей. Выражая общий дух почти во всем революционного для Запада времени конца 60-х — начала 70-х гг., они подвергли базовой критике само рвение представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей лучшим образом решать задачи современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д.

Сейчас в мировой практике уже осознана главная роль в управлении, в том числе и муниципальном, культурных причин, формирования новейшей культуры гос службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют не достаточно шансов на фуррор.

Еще одна сторона процесса принципных конфигураций в гос службе — это ее
поворот в сторону людей. Гражданин рассматривается как собственного рода
«клиент» муниципальных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он перебегает в статус реализующего свои права потребителя оказываемых ему государством услуг.

В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к последующим фронтам:

  • анализ и институционализация политической роли бюрократии и устройств реализации ею собственных корпоративных интересов;
  • поиск рационального соотношения политических и проф начал в администрации;
  • уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие многофункциональных органов, «плоских» структур и т.п.;
  • децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
  • ограничение роли классической административной «лестницы чинов»;
  • введение менеджмента и даже маркетинга в значимой части госслужбы;
  • очень вероятная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания людей;
  • существенное увеличение внимания к культурным и морально-этическим нюансам госслужбы.

Любопытны нюансы
борьбы с бюрократией. Обычно те, кто находится за пределами власти, с наслаждением разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим долгом инкриминировать действующую власть в бюрократизме. Но стоит этим же самым лицам, движениям придти к власти, завладеть муниципальным аппаратом, как они нередко воспроизводят бюрократию, при этом не наименьшую, чем свергнутая.

Муниципальный аппарат существует и никак не собирается самоликвидироваться. Если б какой-либо захвативший власть безумец попробовал сделать что-то схожее, это привело бы общество к незамедлительной катастрофе. Выходит, что объекты и субъекты критики бюрократизма изменяются местами, создавая в публичном мировоззрении воспоминание борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе страны. Не достаточно кто из исследователей пробует узреть реальные истоки его многолетнего существования.

Baлеpий Bитaльевич Янoвcкий — кандидат физико-математических наук, дoцент, заместитель декана факультета муниципального и городского управления Севepo-Зaпадной акaдeмии госудapственной службы, эксперт центра дистанционного образования «Элитариум»